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作者简介
王有国
北京市大兴区人民政府区长
马林涛
北京市规划和自然资源委员会大兴分局局长
吴士成
北京市规划和自然资源委员会大兴分局副局长
张凯华
北京市规划和自然资源委员会大兴分局规划编制与城市设计科科长
苏丽颖
北京市规划和自然资源委员会大兴分局规划编制与城市设计科科员
摘要：《大兴分区规划（国土空间规划）（2017年-2035年）》是大兴区落实北京总规实施的重要工作内容，是实现“风生水起在大兴”的科学依据，是全区未来发展方向的重要指引。《大兴分区规划》在编制过程中，秉承总规精神，落实总规要求，深挖地区本底，体现区域特点，对于促进新时代大兴区高质量发展、提升城市功能具有重要意义。文章重点从分区规划编制工作思路、规划编制特色等方面进行介绍，展现大兴分区规划组织及编制的亮点。
关键词：落实总规 分区规划 规划特色
为贯彻落实党中央、国务院批复精神和《北京城市总体规划（2016年-2035年）》（以下简称《总体规划》），落实好《总体规划》各项工作的实施任务，制定新时期大兴区城乡发展蓝图，大兴区委、区政府会同北京市规划和自然资源委员会组织编制了《大兴分区规划（国土空间规划）（2017年-2035年）》（以下简称《大兴分区规划》）。
本次分区规划的规划范围为大兴区行政辖区（含亦庄新城大兴部分），总面积约1036平方公里。规划年限为2017年至2035年，明确到2035年的发展基本框架，近期到2020年，远景展望到2050年。
背景
落实总规
大兴区是《总体规划》确定的多点地区之一，是首都面向区域协同发展的重要战略门户，也是承接中心城区适宜功能、服务保障首都功能的重点地区，《总体规划》赋予了大兴区面向京津冀的协同发展示范区、科技创新引领区、首都国际交往新门户、城乡发展深化改革先行区的功能定位。同时，《总体规划》提出了加强“四个中心”功能建设、优化城市功能和空间布局、严格控制城市规模科学配置资源要素等要求。
新时代大兴区的机遇与挑战
在《总体规划》思路指导下，大兴区面临功能定位、产业布局、管理机制等方面的新形势，需要在充分分析现状情况的基础上，坚持问题为导向，进一步从区域协同、规模严控、多规合一、职住平衡、功能疏解、转型提升等多方面统筹考虑，调整发展思路。
从京津冀协同发展的角度，在京津冀协同发展纲要等国家战略引领下，大兴区的区位面临从“地理中心”向“区域重心”转变的新机遇，首都门户和对外交往特征逐渐显现。需要立足京津冀，在交通设施先导、产业对接升级、公共资源辐射、生态格局建构等方面形成区域协同发展。
在重大交通设施带动下，大兴区的空间格局面临新的变化。北京大兴国际机场的建设及投入运营，成为大兴区发展新的“动力源”。随着北京大兴国际机场临空经济区规划的批复（北京部分约50平方公里），大兴区原有的“中部一体，东西两翼”的空间格局产生新的变化，由此带来产业结构、生态格局、城镇职能等各方面的新变化。
工作基础及工作组织
工作基础
自2012年以来，大兴区组织开展了《大兴区规划实施评估》《大兴区空间战略发展研究》，对大兴区规划实施情况和现状问题进行了全面梳理，对上版新城规划进行评估，为大兴分区规划编制工作夯实了工作基础并提供了战略指引。作为全市两规合一及多规合一试点区，于2015年底开展了《大兴区“两规合一”规划试点及“多规合一”对策研究》工作，统筹国土、环保、水务、园林等数据，为大兴分区规划对接国土空间规划，实现全域空间管控，打下了良好的数据基础。
工作组织
其一，政府组织，统筹把握。区委区政府高度重视，制定分区规划编制工作方案，成立区级落实北京总规实施工作领导小组，统筹开展总体规划实施及分区规划编制工作，全区50余个部门深度融合协作，城市设计、生态、产业、交通等32项专题支撑。
其二，专家领衔，全程指导。成立大兴分区规划编制专家团队，聘请国内规划、国土、交通、生态、产业、环保等领域权威专家，形成智库。组织国内顶尖专家，召开分区规划及各专题专家咨询会，全程进行质量把关。
其三，搭建平台，统筹内容。由区规自分局牵头成立分区规划编制专班，搭建技术平台，全程跟踪统筹各专项规划、专题研究，不断完善分区规划体系及内容，实现多规合一。组织专门技术力量，分阶段对规划方案进行多轮校核，保障数据的准确性。
其四，广泛征求意见，定期总结经验。分阶段对《大兴分区规划》成果开展市区两级征求意见，开展分区规划社会稳定风险评估工作。定期形成大兴区落实北京总规实施工作简报，向区委区政府及全区各部门报告抄送，宣传总规思想，贯彻总规思维，总结阶段性工作。
其五，强化各层级规划对接。由于《大兴分区规划》编制的特殊性，在编制过程中始终保持与同时期编制的亦庄新城规划、临空经济区规划的紧密衔接，保障了基础数据等方面的一致性。同时，先期启动了部分镇区的镇域空间规划及新城重点地区的控制性详细规划编制工作，与分区规划编制内容相互校核，提高了分区规划的可实施性。
《大兴分区规划》特点
以大兴区实际问题为导向，在完成落实《总体规划》及《大兴分区规划》编制要求规定动作的同时，重点从目标定位、空间特色、区域协调、特色风貌、深化改革、交通带动、产业提升等七个方面下功夫，突出大兴特色。
紧抓大兴历史发展机遇，明确发展目标
立足于《总体规划》对大兴区的功能定位，制定“首都新国门、区域新动脉、科创新高地、改革先行区”的规划目标。
首都新国门：服务大兴国际机场建设、培育临空产业发展，形成特色鲜明的大地景观和国门印象，体现大国首都门户形象。
区域新动脉：作为京津冀协同发展的核心区域和联接北京中心城区及雄安新区的交通枢纽。利用好突出的区位优势，建立起资金流、人才流汇集的区域发展新动脉。
科创新高地：维护公平公正的法治环境，保障公开透明的市场环境，建立高效的政府环境，打造高品质的人居环境，加强中关村科技创新成果转化，加大科技创新支持力度，吸引科技创新人才，形成独特的创新文化和示范引领作用。
改革先行区：加强自然生态环境建设，实现国土空间全要素综合治理，全面推进农村土地制度三项改革，实现乡村振兴。
独特的“三城”空间格局，强化区域协同发展
在落实《总体规划》市域空间格局的同时，突出自身特色。由于临空经济区带来的大兴区空间结构新的变化，在《大兴分区规划》中提出了大兴区“一轴、一心、三城、三带、多点”城乡空间结构色。
“一轴”为中轴线及其南延长线，全长约37公里，未来重点布局文化展示功能。
“一心”为大兴区中部的生态新都苑，以大地景观、田园风貌为特色构建“生态绿心”，是塑造大兴区及北京南部地区大地生态景观的核心要素。
“三城”为大兴新城、亦庄新城（大兴部分）和临空经济区（北京部分），是大兴区城乡空间结构中的特色所在，在空间结构上重点强化“以城带镇”的区域引领作用。
图1《大兴新城规划（2005年-2020年）》空间格局示意图
图2 大兴区区位示意图
“三带”为西山永定河文化带、京津冀高端产业带、京雄协同发展带，促进区域协同发展、提升自身活力，构建区域新动脉和科创新高地。
“多点”为三城外的小城镇组团，受三个新城的辐射带动，打造临空配套、文化展示、农业观光、美丽乡村等各具特色的城镇功能。
图3《大兴分区规划（国土空间规划）（2017年-2035年）》空间结构规划图
在减量的前提下，实现重点功能区协调发展
大兴区2035年常住人口规模调控在220万人左右，城乡建设用地由现状350平方公里减量至314.25平方公里；在南中轴延长线周边和临空经济区内划定战略留白用地约18.9平方公里，为承接中心城功能疏解，安排重大项目预留空间。
为保障北京大兴国际机场临空经济区及北京经济技术开发区两大重点功能区的建设和发展任务。在北京总规人口规模、建设规模双控及职住平衡要求的背景下，《大兴分区规划》统筹安排全区指标及用地布局，优先保障北京大兴国际机场临空经济区（北京部分）、亦庄新城（大兴部分）的用地需求及建筑规模增量。同时，为推进高精尖产业发展，做大做强医药健康产业，对生物医药基地扩区用地给予了保障。保障科技创新引领区产业空间资源。
图4 大兴区产业空间功能布局示意图
同时，作为产业功能相对集中的区域，结合产业用地布局集聚的特点，从全区层面对居住用地布局进行统筹及优化，保障全区的城乡职住用地比例达到1∶2。
加强区域空间管控，突出城乡空间风貌特色
强调“多规合一、一张蓝图”。落实国土空间规划要求，对原城规、土规等规划数据进行统筹，重点就建设用地、山水林田湖草矢量图斑统一落图。建立“两线三区”刚性约束，规划集中建设区、生态红线区及永久基本农田保护区边界，在保障三城重点功能区及外围小城镇协同发展的同时，引导全区城绿交融发展。
加强城市设计，塑造风貌特色。突出“国际风采、园囿风光、科创风尚”的城市特色。强化全域空间的风貌管控，重点提升中轴沿线地区、“三城”等重点功能区、团河行宫等历史风貌区、永定河等重要滨水地区、南海子公园等景观风貌区、大兴新城站等枢纽门户地区的空间形象。
“先试先行”土地制度改革，实现城乡融合发展
推广农村土地制度改革成果，实现城乡发展一体化。大兴区是北京市村庄数量较多的区，是全国集体土地制度改革33个试点区（县）之一，也是北京市在本轮改革中的唯一试点。在《大兴分区规划》中提出：通过深化农村土地制度改革，夯实乡村振兴的关键基础，完善三权分置制度建设，提升农林用地规模效益。大力缩小城乡差距，保障农民权益，实现城乡融合发展。
统筹新型城镇建设，构建城乡联系纽带。高品质建设新市镇，构建承上启下节点，进一步完善小城镇，形成城乡服务管理新平台；有序培育特色小镇，营造地区特色名片；加强村庄规划引导，建设美丽乡村。推进城乡结合部综合治理，营造良好环境品质。
发挥交通枢纽优势，转变为发展的持续动力
打造四通八达的区域综合交通体系。充分发挥大兴国际机场交通枢纽优势，加快建设城际铁路、高速公路、轨道交通以及主要公路，形成大兴区对外交通的便捷体系。加强“三城多点”的交通联系，完善全区道路网体系，强化轨道交通引领作用，进一步提升其服务水平。结合用地规划调整，加大全区路网建设密度。
借助交通枢纽打造区域持续发展动力源。重点开展轨道交通站点周边地区一体化设计，通过大兴火车站交通枢纽的建设，促进大兴新城老城区更新改造。借助轨道交通新机场线拓展新城团河地区及临空区启动区等重点功能区建设，为城市地区发展提供持续动力。推动物流功能转型，依托国际航空枢纽港的优势资源，发展具有高附加值、高时效性的航空物流体系。
加快疏解盘活存量产业空间，构建科技创新引领区
大力发展“1+3”高精尖主导产业。以医药健康产业为核心，培育新能源智能汽车、新一代信息技术和科技服务三大产业，中关村国家自主创新示范区政策区覆盖范围达到98平方公里。
形成全区三大板块错位发展格局。临空经济区板块覆盖临空经济区（北京部分）、庞各庄镇、魏善庄镇、安定镇、榆垡镇及礼贤镇；经济技术开发区板块覆盖经济技术开发区、亦庄镇、旧宫镇、瀛海镇、青云店镇、长子营镇及采育镇，坚持科技创新引领，严格产业准入标准，带动镇级工业园腾笼换鸟、转型升级；大兴新城板块覆盖大兴新城及西红门镇、黄村镇、北臧村镇，做强生物医药、新媒体和现代服务业，形成综合服务保障板块。
打造优美宜居保障完善的高品质配套体系，吸引和留住科技创新人才。本着“久久为功”的理念，从以人为本入手，在大力改善生态人居环境、提高公共服务设施配置水平的同时，在产业相关配套政策上下功夫，打造“筑巢引凤”的先进软环境。
坚持生产空间集约高效，强化产业空间管理。产业用地利用更加集约，压缩产业用地规模，实现产业空间集约高效利用，产业用地占城乡建设用地比重由现状约29%降低到约19%。疏解不符合城市功能定位的产业主体，腾退低效用地，提高投入产出效率。
总结
本次《大兴分区规划》严格落实北京总规要求，顺应减量提质、生态建设的时代潮流、扎实摸清现状底数，从深入分析问题入手，抓住北京大兴国际机场及临空经济区建设等历史机遇，从定位、空间、产业、交通等方面充分体现区域协调发展的特色。
《大兴分区规划》是《总体规划》在区级层面的分解落实，是下一阶段详细规划、乡镇域规划和村庄规划编制与实施的重要依据。在今后的规划实施过程中，应坚决维护分区规划的严肃性和权威性。鼓励社会公众共同监督规划实施情况，共享发展成果，共建美丽家园。
注：感谢北京市城市规划设计研究院详规所白劲宇团队，以及分区规划组织与编制团队全体工作人员的积极参与。
原文发表于《北京规划建设》杂志2019年第6期。